Podmokły: Zintegrowana Europa – wspólna czy homogeniczna?

Właściwie każdy słyszał kiedyś określenie „integracja europejska”. Istnieją nawet instytucje w całości poświęcone temu zjawisku, badające je i wspierające. Jak jednak zapoczątkowano ten proces i w jakim kierunku on zmierza? Jaki koncept służył za wzór jego twórcom? Czy na pewno dobrze interpretuje się ich zamysł?

Pierwotnym zamiarem „ojców współczesnej Europy” była integracja, a właściwie współpraca narodów Europy w celu zapobieżenia kolejnej wojnie na wielką skalę. Ówcześni politycy na własnej skórze odczuli koszmar największego konfliktu zbrojnego w dziejach ludzkości – II wojny światowej. Zachodnia Europa poszukiwała nowych narzędzi i struktur, które zapewniłyby podstawy bezpieczeństwa i rozwoju, aby móc trwale odbudować zniszczone gospodarki, infrastrukturę i zasoby ludzkie. Poza okrucieństwami wojny w pamięci mieli również niedawne stosunki międzynarodowe oraz wewnętrzne przeobrażenia polityczne z czasów dwudziestolecia międzywojennego. Za wszelką cenę chciano uniknąć popełnionych wtedy licznych błędów.

Europejskie procesy integracyjne zapoczątkowało powstanie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (European Coal and Steel Community). Celem istnienia tej organizacji miała być wspólna kontrola wydobycia węgla i produkcji stali we wszystkich krajach-sygnatariuszach, aby uniemożliwić poszczególnym krajom albo ich zrzeszeniom uzyskanie strategicznej przewagi gospodarczej nad resztą. Sam Robert Schuman tak pisze w swojej deklaracji z 1950 r.¹:

„Umieszczenie produkcji węgla i stali pod wspólnym zarządzaniem (…) zmieni los regionów, długo skazanych na wytwarzanie wojennego oręża, którego były najdłużej ofiarami. Solidarność produkcji, która się w ten sposób nawiąże, ukaże, że wszelka wojna między Francją a Niemcami jest nie tylko nie do pomyślenia, ale i fizycznie niemożliwa.”

Warto już na tym etapie skonfrontować słowa Schumana w tejże deklaracji z dzisiejszym przeregulowaniem gospodarki i ciężarem biurokracji:

„W przeciwieństwie do międzynarodowego kartelu, dążącego do podziału i eksploatacji rynków państwowych przez stosowanie restrykcyjnych praktyk i utrzymanie wysokich zysków, planowana organizacja zapewni fuzję rynków i wzrost produkcji.”

Pierwszym krokiem integracji było podpisanie 18 kwietnia 1951 roku traktatu paryskiego (Treaty establishing the European Coal and Steel Community, ECSC Treaty)². Umowa weszła w życie 23 lipca 1952, a wygasła w roku 2002.

Drugim krokiem, który miał zapobiegać wybuchowi kolejnej wojny światowej, miała być kontrola użycia energii jądrowej. W tym celu 25 marca 1957 na mocy traktatów rzymskich założono Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (European Atomic Energy Community)³.

Trzecim z kolei krokiem było ustanowienie wspólnego rynku. Stało się to 23 lipca 1952 roku na mocy traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Treaty establishing the European Economic Community, EEC Treaty)⁴. Wzmocnienie współpracy gospodarczej miało na celu redukcję ryzyka wojny pomiędzy europejskimi krajami. Korzyści ze wspólnych interesów domyślnie przewyższają możliwe korzyści z prowadzenia wojny.

Zjednoczenie ludzi czy krajów?

Źródeł tego, co dziś zwykło się nazywać integracją europejską należy szukać w traktacie powołującym do życia EWG. Preambułę rozpoczyna następujący zapis:

„zdecydowani stworzyć podstawy coraz ściślejszego związku między narodami Europy”⁵.

Autorom nie chodziło wcale o jednoczenie narodów, krajów, państw ani regionów, ale o ludzi (peoples), a ściślej o Europejczyków (peoples of Europe). W tekście traktatu ze świecą szukać również samego słowa „integracja” (integration). Można wnioskować, że pierwotnym zamiarem nie była integracja polityczna, administracyjna czy światopoglądowa, a wyłącznie współpraca gospodarcza. Traktat EWG zniósł opłaty celne między państwami i kontyngentami dla wymienianych towarów oraz wprowadził wspólną zewnętrzną taryfę celną. To, że nie istniało wówczas coś, co można by nazwać integracją europejską wcale nie oznacza, że nie istniała współpraca. Przeciwnie, kraje członkowskie EWG dokładały wielkich starań, aby systematycznie, stopniowo usuwać bariery, dwustronna wymiana handlowa rozwijała się, a intensywność ekonomicznej współpracy nie malała z czasem. Ustanowienie wspólnego rynku z perspektywy czasu okazało się bardzo korzystne.

Transformacja EWG i euro

O ile traktat EWG mówi o jedynie utworzeniu wspólnego rynku (common market), to następna umowa, Jednolity Akt Europejski (Single European Act)⁶, stawia za cel utworzenie do dnia 31 grudnia 1992 rynku jednolitego (single market). Z jednej strony gwarantuje się szeroki wachlarz swobód (przepływ towarów, osób, usług i kapitału), z drugiej natomiast znacząco rozszerza się wachlarz uprawnień i kompetencji unii oraz jej organów. Na mocy traktatu o Unii Europejskiej (Treaty on European Union)⁷, EWG zostaje przekształcona w Unię Europejską. Unia zajmuje się edukacją i nauką, kulturą, kwestiami rozwoju, spójności, bezpieczeństwa, zdrowia, ochrony środowiska, zasobów naturalnych oraz polityki zagranicznej.

Najważniejszą częścią traktatu poświęcono wprowadzeniu wspólnej waluty – euro. Wprowadzenie euro zostało uznane za krok konieczny, niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku. W rzeczywistości decyzja ta miała umocowanie raczej polityczne niż ekonomiczne. Gdy politycy i politolodzy przekonywali o przydatności euro, ekonomiści zaczęli zgłaszać swoje zastrzeżenia. Już wtedy, w 1993 roku ostrzegali przed tym krokiem. Zgłaszali swoje wątpliwości i obawy przed wprowadzeniem jednolitej waluty w krajach o bardzo zróżnicowanych gospodarkach. Wskazywali na znaczące różnice pod względem wydajności i stopnia rozwoju. Niektórzy kwestionowali nie tyle samą ideę, co sposób jej realizacji i warunków, w jakich zdecydowano się forsować euro. Wszak mottem UE było „zjednoczeni w różnorodności”.

Euro? Nie, dziękuję!

Wraz z rozrostem biurokratycznego molocha, który po cichu zastąpił współpracę unifikacją, zaczęły rosnąć też niepokoje. Integracja gospodarcza, powoli wkraczająca na ścieżkę integracji politycznej napotkała opór. Nie wszystkie kraje zgadzały się z takim obrotem spraw. Drogę, którą obrała nowopowstała Unia Europejska, zaczęła krytykować Wielka Brytania. Zjednoczone Królestwo kategorycznie odmówiło przyjęcia wspólnej waluty. Aby nie blokować przyjęcia traktatu z Maastricht, Brytyjczykom umożliwiono tzw. opt-out, czyli rezygnację z wejścia do unii walutowej.

Francję wespół z Niemcami utarło się nazywać „motorem integracji europejskiej”. Chcąc udowodnić francuskie poparcie dla nowego, szeroko zakrojonego projektu, zdecydowano się zorganizować referendum. Rzeczywistość zweryfikowała te wyobrażenia. Przy frekwencji na poziomie 69,7% uprawnionych do oddania głosu, jedynie 51% opowiedziało się za przyjęciem traktatu z Maastricht. Wynik francuskiego referendum określono terminem „petit oui” (małe tak).

Podczas duńskiego referendum, 2 czerwca 1992 r., przy frekwencji 83,1%, jedynie 50,7% głosów oddano za przyjęciem traktatu z Maastricht. Większość europejskich polityków zignorowała ten sygnał i zbagatelizowała narastający eurosceptycyzm. Danii umożliwiono opt-out, wzorem Wielkiej Brytanii. Nawet dla wersji z opt-outem z unii walutowej poparcie nie wzrosło znacząco. Kolejne referendum w Danii w sprawie ratyfikacji traktatu z Maastricht (18 maja 1993) zakończyło się wynikiem 56,7% głosów za, przy frekwencji 86,5% uprawnionych do głosowania. Duńscy politycy w 2000 roku jeszcze raz próbowali przeforsować dołączenie do strefy euro. Podczas referendum z dnia 28 września (frekwencja: 86,7%) o zniesieniu opt-outu przeciwko przyjęciu euro opowiedziało się 53,2% wyborców.

Podczas negocjacji w kwestii przyjęcia traktatu o Unii Europejskiej Szwecja nie poprosiła o wyłączenie z unii walutowej, a traktat zdecydowano się przyjąć w parlamencie bez uprzedniego referendum. W atmosferze niepokojów społecznych i braku wyraźnego poparcia dla takiego posunięcia przeprowadzono 14 września 2003 r. niewiążące dla władz referendum w sprawie przyjęcia euro. Frekwencja wyniosła 82,6% uprawnionych do głosowania; 55,9% odmówiło przyjęcia europejskiej waluty. Mimo tego, że referendum nie było dla władzy wiążące, a Szwecja w traktacie z Maastricht zobowiązała się do wprowadzenia euro, politycy usłuchali głosu narodu i zdecydowali się go respektować. Ostatecznie z euro zrezygnowano.

Jak wygląda sytuacja w Polsce? Według danych opublikowanych w grudniu 2014 przez Departament Polityki Makroekonomicznej Ministerstwa Finansów RP⁸ przeciwnicy euro stanowią obecnie 55% badanych, zwolennicy – 32%, a preferowana perspektywa wprowadzenia euro w Polsce to „tak późno, jak to możliwe” (46%).

Kontrowersje wokół konstytucji

Na przekór sygnałom wysłanym do rządzących podczas referendów we Francji, Danii i Szwecji, europejscy politycy zdecydowali się popchnąć integrację europejską jeszcze dalej. Po jednolitym rynku, polityce i walucie, przyszedł czas na konstytucję. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (Treaty establishing a Constitution for Europe)⁹ podpisali w Rzymie 29 października 2004 roku przedstawiciele 25 krajów członkowskich Unii Europejskiej. Dokument został przygotowany przez Konwent Europejski, znany także jako Konwent w Sprawie Przyszłości Europy.

Większość państw członkowskich (m.in. Dania, Francja, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Hiszpania, Portugalia i Wielka Brytania) zdecydowała się na zorganizowanie referendum w sprawie przyjęcia Konstytucji Europejskiej. Pierwsze dwa referenda, w Hiszpanii i Luksemburgu, okrzyknięto sukcesem. Obywatele tych krajów opowiedzieli się za przyjęciem Konstytucji. Z kolei „motor integracji europejskiej” – Francja – 29 maja 2005 była innego zdania. Przy frekwencji 69,4% uzyskano następujące wyniki: przeciwko przyjęciu Konstytucji dla Europy 54,7%; za jedynie 45,3%.

„Euroentuzjastyczni” politycy, politologowie i dziennikarze nie pozostawili na Francuzach suchej nitki. Pojawiły się głosy sugerujące, że francuskie „nie” właściwie nie było sprzeciwem wobec postępującej integracji europejskiej, a raczej wobec polityki francuskiego rządu w ogóle. Warto w tym kontekście przywołać jednak wyniki referendum w sprawie traktatu z Maastricht. Wtedy, przy zbliżonej frekwencji, prawie 49% głosów było przeciwne integracji. Wydaje się więc, że nie był to chwilowy kaprys francuskiego społeczeństwa, a raczej konsekwencja błędnie prowadzonej polityki na szczeblu europejskim.

Ponadto, zaledwie parę dni później (1 czerwca 2005) spośród 63,3% uprawnionych do głosowania zaledwie 38,5% opowiedziało się za przyjęciem Konstytucji. Dla porównania, przeciwnych było 61,6% głosujących. Następne referenda odwołano. Spodziewano się miażdżącej krytyki dalszej integracji europejskiej. Potrzebny był „plan B”.

Niesforni Francuzi, niedoinformowani Irlandczycy?

Pomimo ewidentnego niepowodzenia „Konstytucji dla Europy” zwolennicy pełnej integracji europejskiej nie złożyli broni. Zamiast traktatu konstytucyjnego zaproponowano traktat lizboński. Jego oficjalna nazwa brzmi: „Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską” (Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community)¹⁰. W wersji roboczej umowę określano jako traktat reformujący (Reform Treaty). Traktat lizboński podpisano 13 grudnia 2007 roku.

W rzeczywistości traktat lizboński ma inną formę niż Konstytucja Europejska, ale ich treść jest w 99% tożsama. Najważniejszą różnicą jest zastąpienie w większości przypadków głosowania jednogłośnego większościowym (qualified majority voting), dzięki czemu kraje członkowskie uzyskały prawo weta. Zarzucono pomysł referendów w państwach członkowskich – za wyjątkiem Irlandii. Podczas pierwsze irlandzkiego referendum (12 czerwca 2008) frekwencja wyniosła 53,1%. Przeciwnych ratyfikacji traktatu lizbońskiego było 53,4% głosujących; za 46,6%.

Zwolennicy integracji szybko podali wyjaśnienie takiego stanu rzeczy. Francuskie „nie” wytłumaczono niezgodą na linii społeczeństwo-władza, irlandzkie „nie” motywowano niedostateczną wiedzą na temat zmian, jakie niesie ze sobą traktat. W Irlandii każdy traktat europejski ratyfikowano drogą referendum, po uzyskaniu większości głosów „za”. Nie wspominano wówczas o tym, że poparcie dla coraz węższej, ciaśniejszej integracji systematycznie maleje, a także o tym, że nie jest to pierwsza umowa, którą w pierwszym głosowaniu odrzucono.

Wyniki irlandzkich referendów w sprawach europejskich.¹¹

Powtórzono model duński. Irlandii pozwolono na opt-out. Dodatkowo przeznaczono niebotyczne kwoty na kampanię zachęcającą ludzi do głosowania „za”. Grożono przy tym palcem i straszono, że głos na „nie” oznaczać będzie brak pomocy dla pogrążonych w kryzysie irlandzkich banków. W zasadzie szantaż się powiódł, gdyż 2 października 2009 r. za przyjęciem traktatu lizbońskiego oddano 67,1% głosów.

Kryzys strefy euro a „solidarność europejska”

Krótko panowała radość z nowego etapu unifikacji UE. Na początku 2010 roku światowy kryzys finansowy dotarł do tonącej w długach Grecji. Sytuacja w tym kraju postawiła pod znakiem zapytania wiarygodność całej strefy euro. Okazało się, że sprawozdania finansowe były systematycznie fałszowane albo ukrywane, a Grecji grozi bankructwo. Na upadłości najbardziej ucierpiałyby wielkie zagraniczne banki, toteż europolitycy i eurokraci podjęli decyzję o przyznaniu Grecji pożyczki. Słowacja była jedynym krajem, która takie posunięcie jednoznacznie odrzuciła. Słowaccy politycy słusznie pytali, czy to sprawiedliwe, by biedniejszy kraj wspierał kraj bogatszy wyłącznie dlatego, że ten drugi stracił kontrolę nad swoim długiem. Bruksela oficjalnie wyraziła swój żal i nazwała tę decyzję „brakiem solidarności”¹². Po pożyczce przyszedł czas na fundusz przeznaczony na ratowanie instytucji finansowych (bail-out fund), najpierw tymczasowy, a następnie długotrwały. Warto zaznaczyć, że naruszono przy tym art. 104b traktatu z Maastricht:

1. Wspólnota nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu. Państwo Członkowskie nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych innego Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu.¹³

Od Słowacji oczekiwano partycypacji w tym przedsięwzięciu mimo tego, że byłaby ona niezgodna z prawem i pierwotnymi założeniami Unii Europejskiej. Środki pomocowe, w tym EFS, miały być przeznaczane na rozwój obszarów słabiej rozwiniętych, np. wsi lub terenów wyspiarskich. Oczekiwanie pomocy od kraju o niższym PKB i niższym średnim wynagrodzeniu stoi w sprzeczności z prawem i logiką.

Bruksela zaoferowała pomoc Grecji pod warunkiem spełnienia bardzo rygorystycznych kryteriów, szeregu oszczędności i cięć w sferze budżetowej, włącznie z licznymi zwolnieniami. Ustanowiono nadzór Komisji Europejskiej nad greckim budżetem. Należy pamiętać, że jedną z przyczyn rosnącego zadłużenia i problemów Grecji było wstąpienie do strefy euro. Rozwiązywanie problemów, które powstały wskutek integracji europejskiej „solidarnością europejską” wydaje się w tym świetle kuriozalne. Kolejne ingerencje w greckie finanse doprowadziły do antyniemieckich wystąpień oraz oskarżeń o neokolonializm. Do głosu doszli polityczni ekstremiści, zarówno prawicowi, jak i lewicowi: Syriza, Złoty Świt, Niezależni Grecy. Sytuacja w parlamencie jest nawet dziś daleka od stabilnej, nad krajem wisi widmo zamieszek i wojny domowej. Kolejne transze miliardów euro wcale nie poprawiają położenia kraju, a nawoływanie do dalszej integracji wywołuje odruch obronny. Zamiast minimalizować ryzyko wojny i budzić w Europejczykach chęć do dalszej współpracy, osiągnięto efekt zupełnie odwrotny.

Brukseli ani trochę nie przeszkadza to promować sloganu „More Europe” („Więcej Europy”). Odpowiedzią na kryzys w strefie euro, spowodowany właśnie wprowadzeniem euro ma być dalsze budowanie i umacnianie tego projektu na jeszcze większą skalę. Pakt fiskalny, harmonizacja podatkowa, unifikacja gospodarcza nie tylko nie rozwiąże istniejących problemów, ale stworzy nowe, o podobnych skutkach. Nie ma żadnego logicznego z punktu widzenia ekonomii powodu, aby sądzić, że ten projekt się powiedzie. Wiadomo natomiast, że niesie ze sobą więcej władzy w rękach Brukseli, Strasburga i Frankfurtu oraz ogromne niepokoje społeczne. Tak się właśnie dzieje.

Amerykański ekonomista, profesor ekonomii na Uniwersytecie Harvarda, Martin Stuart Feldstein (główny doradca ekonomiczny Ronalda Reagana) uważa, że eksperyment z euro nie powiódł się¹⁴. Uważa też, że był to projekt czysto polityczny, a nie ekonomiczny, a opuszczenie strefy euro przez Grecję nie będzie takie proste. Grecy zadłużyli się bowiem w zagranicznych bankach w euro i w tej walucie będą musieli swoje długi spłacić. Pozwoliłoby to im jednakże wraz z wprowadzeniem nowej drachmy zacząć na nowo samodzielnie prowadzić politykę monetarną poza dyktatem Europejskiego Banku Centralnego, choć zapewne wiązałoby się także z automatycznym opuszczeniem UE. W przypadku Włoch i Hiszpanii koszty podobnego przedsięwzięcia przewyższyłyby zyski.

Nadzieja czy beznadzieja?

Na pierwszy rzut oka można odnieść wrażenie, że model rozszerzania zakresu integracji europejskiej jest powszechnie akceptowany i konieczny. Ostatnie wybory do Parlamentu Europejskiego pokazują jednak inny obraz. Partie opowiadające się za wystąpieniem ich krajów z Unii oraz te postulujące daleko idące reformy odnotowały znaczny wzrost poparcia. Sceptycyzm rośnie w siłę nie tylko w krajach najbardziej dotkniętych kryzysem (Hiszpania, Portugalia, Grecja), ale też w Polsce, Francji, Austrii, Niemczech i Wielkiej Brytanii. David Cameron postuluje powrót do wspólnego rynku i zaniechania dalszej integracji. Obiecał nawet swoim rodakom referendum w sprawie opuszczenia UE, o ile jego partia wygra w tym roku wybory; później jako termin referendum podał rok 2017. Jego zdaniem nie można ujednolicać wszystkiego pod płaszczykiem równych szans dla wszystkich. Poszczególne kraje mają różne potrzeby i chcą podejmować różne decyzje w zgodzie z opinią swoich mieszkańców. Geert Wilders z holenderskiej Partii Wolności (PVV) ma podobne zdanie na ten temat¹⁵. Warto być według niego członkiem EFTA, jak Norwegia czy Szwajcaria, ale Holandia powinna posiadać własną walutę i prowadzić samodzielną politykę imigracyjną.

Jeżeli Cameron nie dotrzyma słowa albo Unia nie rozpocznie głębokich reform, scenariusz wyjścia z Unii jest bardzo prawdopodobny. Mało prawdopodobne jest, by politycy unijni zatrzymali galopującą eurobiurokrację i proces tworzenia coraz to nowych instytucji i regulacji. Bardzo prawdopodobne jest za to, że sukces w Wielkiej Brytanii odniesie wolnościowa partia UKIP z Nigelem Farage’m na czele. Wtedy na pobudkę i powrót do korzeni będzie za późno.

Micha Podmoky

Kategoria: Myśl, Polityka, Społeczeństwo